ISSN: 1646-3137  
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Eduardo Camilo, ESTRATÉGIAS DE COMUNICAÇÃO E MUNICÍPIOS  

Estratégias de Comunicação e Municípios

Eduardo J. M. Camilo, Universidade da Beira Interior

Março de 1999

 

Nos últimos anos, os municípios, quer na sua componente administrativa, quer política, têm tido um papel cada vez mais importante no desenvolvimento integrado dos locais, protagonizando várias mudanças estruturais nos concelhos.

No âmbito deste protagonismo, a comunicação municipal tem vindo progressivamente, a ganhar importância para as edilidades ao ser explorada como um instrumento, entre tantos outros utilizados pelos municípios, para alcançar objectivos municipais específicos, independentemente da sua natureza política ou administrativa. A par da tradicional concepção da comunicação municipal como sistema de difusão pública das actividades municipais dotadas de eficácia externa (previsto aliás por lei), ou de legitimação político-eleitoral das condutas dos representantes municipais, começaram a surgir nalguns concelhos, novos critérios de a utilizar. É o caso, por exemplo, das campanhas de sensibilização municipal com as quais se pretende estimular e sensibilizar as populações locais a concretizarem determinados comportamentos colectivos que estejam de acordo com os objectivos públicos (de tipo político ou administrativo) estabelecidos pelos municípios. É também o caso da utilização da comunicação municipal como canal de expressão das opiniões das sociedades civis municipais (que designamos por opinião pública municipal), condição essencial para uma maior participação das populações nas actividades municipais.

Independentemente da variedade de utilizações da comunicação e que resulta da diversidade de recursos que os municípios podem mobilizar, dos objectivos que perseguem e das dinâmicas sócio-locais que medeiam (e que podem ser de tipo administrativo ou político), é possível, porém, traçar tipologicamente um quadro ilustrativo das principais estratégias de comunicação que se podem implementar.

Este texto, que constitui a síntese de algumas partes de uma reflexão que se tem levado cabo sobre a comunicação corporativa e os municípios, visa recensear tipologicamente os géneros de comunicação municipal, quer no que diz respeito aos referentes municipais a que se reportam, quer às diferentes dimensões que podem assumir.
 
 

1- A génese da comunicação municipal

Entende-se por comunicação municipal um conjunto de actividades, verbais ou extra-verbais, concretizadas pelos municípios ou tende-os por referência, que visa legitimar os seus valores, actividades e objectivos.

Na sua génese, a comunicação municipal apresenta, logo a priori, duas características estruturais relevantes: por um lado é uma comunicação corporativa; por outro, é concebida como um recurso técnico.

Enquanto recurso técnico, a comunicação municipal é utilizada pelos municípios para solucionar problemas municipais específicos. Em relação a esta característica têm surgido algumas dificuldades, sendo que a principal se relaciona com a dificuldade em demonstrar a utilidade da comunicação municipal para a resolução desses problemas concretos. De uma forma genérica, esta dificuldade prende-se com a falta de capacidade que alguns técnicos municipais têm para identificar e circunscrever os problemas municipais; e com a ausência generalizada de conhecimentos técnicos de comunicação que lhes possibilitariam averiguar até que ponto esses problemas têm ou não, uma solução comunicacional. É por isso que, numa vertente administrativa, raramente se recorre à comunicação municipal ficando ela apenas remetida para o domínio da difusão pública, da legitimação político-eleitoral ou da assessoria de imprensa. Outra dificuldade que geralmente também surge, está relacionada com a própria complexidade das estratégias de comunicação municipal. Estas são compostas por acções agregadas de comunicação que exploram múltiplas técnicas simultaneamente (é o caso, por exemplo, da Publicidade Municipal, das Relações Públicas Municipais, das Promoções Municipais, ou da Informação ou Comunicação Municipal Interpessoal) pelo que não é raro tornar-se difícil avaliar as potencialidades de cada uma delas na resolução de problemas municipais específicos. Esta situação torna a comunicação municipal relativamente complexa e dispendiosa e portanto, frequentemente incomportável com a falta de recursos materiais e humanos qualificados de uma boa parte dos municípios do nosso País. Por fim, é de salientar igualmente, que nos municípios podem surgir determinados problemas que exigem abordagens comunicacionais a médio e a longo prazo, que poderão ser incompatíveis com dinâmicas municipais centradas essencialmente no curto prazo e em resposta a solicitações imediatas.

Passe-se agora para a especificidade corporativa da comunicação municipal. Numa perspectiva corporativa, a comunicação municipal radica exclusivamente no município. Esta característica traduz-se no facto de todas as mensagens terem como referente directo ou indirecto, a estrutura institucional do município, enquanto figura jurídica. Como qualquer município é composto por três órgãos diferentes, o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal então, também é possível conceber três áreas diferentes de comunicação de acordo com a especificidade das atribuições, competências e natureza das racionalidades que estão subjacentes às várias actividades que estes órgãos concretizam. Estas áreas constituem aquilo que mais à frente se designará por níveis de comunicação municipal. É o caso da comunicação política, político administrativa e da comunicação administrativa.

O carácter corporativo da comunicação municipal também está associado a algumas confusões e problemas que o tornam difícil de reflectir e de gerir. Onde estes problemas mais estão presentes, é na relação entre a especificidade corporativa da comunicação, cuja direcção das mensagens tende a ser do aparelho municipal para as sociedades locais, e a génese da acção dos municípios, enquanto actividade pública. A actividade municipal apresenta características específicas que dificilmente podem ser compatíveis com um tipo de comunicação de legitimação meramente linear do município para a sociedade civil. Tais características residem no facto dela ter obrigatoriamente de possuir uma abrangência pública, isto é, de idealmente dever destinar-se à globalidade das sociedades civis municipais; e simultaneamente, possuir uma relevância pública, no sentido de reflectir as necessidades e os interesses colectivos. Uma actividade municipal não é algo abstrato ou unilateral: é uma acção municipal que deve reflectir o interesse colectivo, sendo também o resultado de uma participação alargada das populações nos problemas e nos interesses municipais. O carácter público das actividades municipais implica então, a existência de um conjunto de interacções, cujo sentido transita do tecido social local para o aparelho municipal e que este, dentro das suas possibilidades, valores e objectivos, procura reflectir e mediar. Num contexto como este, a direccionalidade da comunicação municipal dificilmente é concebida apenas a partir dos municípios para as sociedades civis. Pelo contrário, ela deve ponderar também as pretensões de participação na vida municipal das populações. Sendo assim, permanece a especificidade corporativa da comunicação, no que diz respeito à referência das mensagens, sendo-lhe todavia, acrescentada uma dimensão dialógica e interactiva plena de implicações pragmáticas.

Esta concepção de dialogismo faz aproximar a comunicação municipal do modelo "habermasiano" da comunicação em que a acção comunicacional e os meios de comunicação estariam "diluídos" nas práticas e no tecido social dos concelhos, onde, utopicamente se desencadeariam interacções de tipo exclusivamente racional e cooperativo mediadas pela linguagem. Num quadro como este, a comunicação municipal, ao invés de ser operacionalizada, apenas, a partir do município, seria também composta por canais que permitissem exprimir consensos públicos e socialmente participados com a condição de terem por referência a realidade municipal. Estes consensos, sob a forma de opiniões públicas, teriam por objectivo condicionar a acção municipal através de imperativos categóricos e, simultaneamente "vigiar" o funcionamento municipal de forma a garantir que este fosse racional, a única forma de defender e satisfazer os interesses e as necessidades colectivas. Como mais à frente se lerá, alguns dos níveis da comunicação municipal têm por ideal estes valores. É o caso da comunicação política e da comunicação político-administrativa.

Para além desta relativa incompatibilidade entre a necessidade de a comunicação municipal ser interactiva (necessidade essa, que é uma característica estrutural que deve estar subjacente a todas as estratégias de comunicação das instituições públicas) e a sua especificidade corporativa, esta última também implica outros problemas a ponderar. Como na dimensão corporativa, o sentido da comunicação tende a gravitar exclusivamente em torno das esferas públicas municipais- políticas ou administrativas- surge a tendência para encarar as populações como meros receptores municipais. Ora bem, é precisamente numa situação como esta, que surgem as desconfianças e as antipatias a que geralmente é votada a comunicação municipal. Tais desconfianças têm razão de ser, na medida em que existem condições propiciadoras para que a comunicação, ao invés de suportar uma participação municipal popular, passe a ser concebida exclusivamente como um dispositivo de legitimação político-partidária das actuações dos autarcas, independentemente da sua relevância pública. A comunicação municipal tende a assumir-se, então, como um sistema de difusão pública de uma arbitrariedade municipal, ou como um sistema de propaganda e manipulação através do qual se concretiza uma "camuflagem" pública dessa mesma arbitrariedade. O grande desafio está precisamente na capacidade de se descobrir o ponto de equilíbrio no qual é possível operacionalizar estratégias de comunicação que possibilitem exprimir a vontade e as dinâmicas sócio-locais das populações e, simultaneamente, legitimar os objectivos, os valores, as políticas e os critérios de gestão dos recursos que os municípios podem disponibilizar na concretização das suas actividades. Em relação a este assunto, reconhece-se desde já a incapacidade para apresentar soluções adequadas. No âmbito dos ideais autárquicos em que cada concelho é um concelho com as suas particularidades e especificidades, esse ponto de equilíbrio deve ser descoberto a partir da interelação de três variáveis distintas: a natureza das dinâmicas sócio-políticas das populações locais; a própria cultura política e municipal dos autarcas; e as especificidades de funcionamento do campo dos media local.

No que diz respeito às dinâmicas sócio-locais, as estratégias de comunicação municipal tendem a apresentar uma componente cada vez mais interactiva, conforme a existência de segmentos populacionais municipalmente activos. Entende-se por actores municipalmente activos, actores com uma subjectividade municipal específica que os faz levar a sentimentos ideológicos de pertença ao concelho, aos seus órgãos institucionais e aos seus representantes municipais. Tais sentimentos traduzem-se sob a forma de uma subjectividade e de um gosto muito próprio em viver no concelho e para o concelho, isto é, de participar na vida local. Os actores municipalmente activos inscrevem-se também em segmentos populacionais que já possuem uma nova mentalidade em relação aos problemas e às necessidades do concelho. Trata-se de uma mentalidade que já não é de carácter tão tecnicista, centrada exclusivamente na satisfação das necessidades locais imediatas e mais prementes do dia-a-dia, mas também na gestão de prioridades de desenvolvimento local integrado a médio e a longo prazo. Nessas prioridades, está não só uma exploração mais eficaz das infraestruturas municipais, mas também de preservação, por vezes ambiental, dos recursos. Esta nova mentalidade é responsável pela formação de expectativas de participação municipal efectiva e ao mesmo tempo, por um desinteresse cada vez mais acentuado pela "real politik" ainda vigente em grande parte dos municípios, isto é, pelas estratégias e intrigas político-partidárias e pelos "jogos de bastidores" traduzidos sob a forma de situações de influência pessoal dos próprios autarcas enquanto elites locais. Esta vontade de participação nos problemas do concelho conduz à necessidade de o município criar mecanismos adequados que favoreçam e estimulem a participação e a expressão das populações.

Paralelamente a estas novas dinâmicas sócio-locais, a especificidade das estratégias de comunicação tende igualmente a alterar-se em resultado do aparecimento progressivo de novas formas de gestão e de governação municipal. No que diz respeito à gestão, assiste-se progressivamente nalguns concelhos, a um abandono de um tipo de administração municipal assistencialista e rotineira centrada na satisfação das necessidades mais prementes das populações, para um tipo mais planeado assente em torno de objectivos locais, cujos prazos, por vezes, ultrapassam os períodos dos mandatos políticos. Tal gestão municipal é, nalguns casos, regional e centrada em projectos de cooperação inter-municipal e mesmo transnacional. É o caso, por exemplo, dos programas INTERREG através dos quais se reúnem esforços para solucionar problemas regionais semelhantes, usufruir de programas de desenvolvimento local promovidos quer por Portugal, quer pela U.E. e, de uma forma geral, reagir às assimetrias sócio-económicas que ainda existem entre o sul e o norte, o litoral e o interior e entre os meios rurais e os urbanos. Por outro lado, verifica-se nalguns concelhos, uma tendência para encontrar novas modalidades de angariação de recursos financeiros como forma de ultrapassar a dependência habitual das transferências financeiras da Administração Central para a Administração Local no âmbito do Fundo de Equilíbrio Financeiro, o mesmo se verificando em relação ao crédito bancário. Tais modalidades passam pela concepção de projectos de desenvolvimento local que consigam angariar receitas alternativas, isto é, que possam auto-financiar-se, ou que possam ser subsidiados no âmbito de projectos específicos da U.E., mas também pela construção de infraestruturas e pela criação de condições que atraiam investimentos e mais população para o concelho. No âmbito destas iniciativas, a comunicação municipal tem um papel fundamental, quer na promoção externa do concelho, quer, numa dimensão interna, na divulgação da oferta de serviços municipais e na sensibilização das populações para uma utilização mais racional e eficiente dos recursos. Ainda nesta dimensão interna, salienta-se a necessidade da comunicação ser também constituída por uma dimensão interactiva. Ela é caracterizada por iniciativas e canais de comunicação apropriados que possibilitem às populações participar na parametrização das actividades municipais de acordo com a especificidade das suas necessidades.

A dimensão interactiva da comunicação apresenta-se também como uma necessidade essencial em municípios onde surgiram autarcas com novas culturas e mentalidades políticas. É o caso dos que privilegiam uma postura de governação diferente da tradicional. Em vez da usual postura do notável local que conhece pessoalmente todos os habitantes do concelho, que ainda apresenta uma mentalidade fortemente localista e um tipo de governação autocentrada e rotineira, inscrita num quadro de interacções tradicionais; em vez do autarca com uma postura tecnocrática, inscrita numa obsessão doentia por "mostrar obra feita", com uma atitude politicamente arrogante quer com as forças políticas, quer, de uma forma geral, com as populações, porque é sensível apenas a preocupações do tipo de "custos e benefícios" e a argumentos económico-financeiros, começaram a surgir autarcas com mentalidades e estilos de governação diferentes. Trata-se de autarcas que valorizam uma actuação municipal centrada no médio e longo prazo e no diálogo com as populações, ou com os seus representantes políticos ou corporativos, que são cada vez menos pacientes com situações informais de influência e de incompetência municipal. São também autarcas sensíveis à opinião pública local e nacional como consequência do desenvolvimento do campo dos media local e nacional, que tem cada vez mais capacidade para amplificar, para todos os sectores da sociedade civil, problemas que de outra forma ficariam no escuro dos gabinetes, ou no anonimato dos dossiers dos burocratas.

No que diz respeito ao campo dos media, é de salientar que o seu desenvolvimento resultou a nível local, do licenciamento de novos meios de comunicação local, como é o caso das rádios, e do aparecimento de outros com novas formas de exploração e novos critérios editoriais. Do ponto de vista de exploração, são meios de comunicação que cada vez mais dependem dos mercados publicitários tornando-se assim, mais autónomos em relação a influências municipais. O mesmo se verifica com os critérios e políticas editoriais, surgindo meios de comunicação com uma diversidade de contactos e fontes de informação que lhes permite cobrir e descobrir uma diversidade de assuntos e problemas municipais. A comunicação municipal reflecte todas estas transformações: para além da componente interactiva que possibilita o aparecimento de canais de feedback e de participação e reflexão municipal, surgem igualmente outras modalidades de comunicação que também são de ponderar. É o caso de todas as que se integram no âmbito da assessoria de imprensa.
 
 

2- A comunicação e os valores municipais

As actividades de comunicação municipal estão estruturadas em dois grandes domínios que, interrelacionados um com o outro, possibilitam conceber tipologicamente todas as áreas possíveis de intervenção comunicacional. Estes domínios são os níveis e as dimensões de comunicação.

Os níveis de comunicação reportam-se aos referentes da comunicação municipal e estão relacionados com a estrutura orgânica dos municípios. É sabido que os municípios enquanto instituições autárquicas, são compostos por três órgãos distintos: o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal. Sendo assim, também é possível estabelecer três modalidades de comunicação municipal, conforme os objectivos, a natureza e os valores que orientam as suas actividades. Entre esses valores, estão dois critérios de acção que apresentam uma influência decisiva na comunicação municipal, nomeadamente no que diz respeito à valorização ou não, da sua componente interactiva. Esses critérios são o princípio da eficácia e o princípio da democracia. O princípio da eficácia é composto por um conjunto específico de critérios que devem determinar o tipo de actividades dos órgãos administrativos dos municípios (Câmara Municipal). É caracterizado por uma racionalidade privada de tipo técnico que diz respeito à forma como o conhecimento é utilizado para a concretização de determinados objectivos municipais, independentemente do seu tipo. No âmbito do princípio da eficácia, não é necessário reflectir ou discutir sobre a legitimidade dos objectivos municipais a atingir, mas, apenas, utilizar um conhecimento prático e instrumental para os concretizar o mais eficazmente. Do ponto de vista comunicacional, no princípio da eficácia a comunicação é concebida como um recurso técnico- à semelhança de tantos outros à disposição dos municípios - para alcançar determinados objectivos municipais independentemente da sua relevância pública, já que implicitamente se considera que ela foi previamente assegurada no âmbito da actuação de outros órgãos municipais (os órgãos políticos e político-administrativos). É a partir do princípio da eficácia e no âmbito da actuação dos órgãos administrativos, que a comunicação municipal mais assume uma vertente corporativa e meramente técnica. Ela é operacionalizada a partir dos municípios para as populações municipais apenas com o objectivo de divulgar, propor e legitimar uma oferta de consumo público municipal.

Paralelamente ao princípio da eficácia, existe o princípio da democracia que está relacionado com os órgãos políticos ou político-administrativos dos municípios (respectivamente, a Assembleia Municipal e o Presidente da Câmara Municipal). A acção destes organismos é perpassada por uma racionalidade pública. Tal implica que as actividades que concretizam, de forma a exprimirem os interesses e a vontade colectiva, devem resultar da possibilidade das sociedades civis poderem participar activamente nos processos de decisão municipal. Há, pois, um ideal de publicidade subjacente a este tipo de racionalidade, na medida em que as deliberações municipais são duplamente públicas, não só porque a sua amplitude de acção se deve estender à globalidade das sociedades municipais (abragência pública), como também traduzir simultaneamente, uma vontade colectiva sob a forma de consensos publicamente participados (relevância pública).

No âmbito do princípio da democracia, a comunicação municipal tende a afastar-se da sua componente meramente corporativa. Se bem que continue a ter o município como referência, ela tende a suportar mais as interacções a partir dos tecidos sociais para os fóruns institucionais dos municípios, do que destes últimos para as sociedades municipais. É por isso, que neste domínio, a comunicação municipal se caracteriza por uma valorização da vertente interactiva com o objectivo de facilitar a expressão dos consensos emergentes a partir das sociedades civis e que contribuem para que a acção dos municípios exprima adequadamente os interesses e as necessidades colectivas.

A comunicação municipal relacionada com o princípio da democracia poderá, todavia, ser relativamente difícil de implementar por duas razões: uma está relacionada com as especificidades das dinâmicas políticas municipais e a outra, com as dinâmicas sociais ainda existentes em boa parte dos concelhos.

1ª- A comunicação municipal subjacente ao princípio da democracia pressupõe que as deliberações e as actividades municipais sejam previamente ratificadas pelas sociedades civis. Na prática, tal situação implica um tipo de acção municipal (política ou administrativa) "aberta", negociada e participada que reflectiria a vontade colectiva. Num quadro deste tipo, a actividade municipal seria um assunto transparente e límpido, no âmbito da qual, os meios de comunicação seriam encarados como meras cadeias de transmissão da vontade colectiva expressa sobre a forma de uma opinião pública municipal. Por sua vez, os representantes municipais limitar-se-iam a traduzir mecanicamente o interesse público na actividade municipal. Ora bem, os sociólogos já nos demonstraram que nem sempre este modelo corresponde à dinâmica real das acções municipais. Na realidade, as actividades e os consensos municipais ao contrário de exprimirem uma atitude por parte dos autarcas, que privilegie a negociação e o debate público de ideias, ainda resultam de um relacionamento municipal de tipo personalizado, autocentrado e multifacetado que varia ao sabor das solicitações, das familiaridades e das cumplicidades sociais, político partidárias, económicas e até mesmo desportivas, que ainda existem nalguns concelhos. Para além disso, boa parte das dinâmicas municipais ainda se inscreve em estruturas sociais de tipo tradicional, nas quais as interacções municipais gravitam em torno do autarca. Este, como elite local, tende a explorar nos órgãos municipais, as sinergias, empatias e as influências municipais que constituem o seu capital simbólico adquirido noutros domínios sociais que não apenas o político. Resumindo e concluindo: existem condições que propiciam para que as dinâmicas municipais ao invés de serem de tipo público e participativo, sejam de tipo privado, autocentrado e multifacetado.

Por tudo o que foi referido, é precipitado considerar que a globalidade dos autarcas adapte facilmente um modelo de comunicação que implique alterações tão profundas na natureza das práticas municipais que estão habituados a desempenhar;

2ª - A comunicação municipal para se implementar como um suporte de participação política e administrativa alargada às sociedades civis pressupõe a existência de dinâmicas sociais específicas nos concelhos, tal como já atrás foi referido. Antes de mais, é necessário existirem expectativas de participação municipal, acompanhadas de interesses e reivindicações municipalmente pertinentes, isto é, de acordo com as realidades e os problemas municipais existentes. Para que estas condições se possam verificar é necessário que exista por um lado, uma produção e um consumo de produtos culturais sobre as realidades municipais e, por outro, uma disponibilidade para os reflectir subjectiva e intersubjectivamente. Ora bem, este contexto dificilmente se verifica, devido não só ao baixo nível cultural e intelectual que uma boa parte da população ainda apresenta, como também (com algumas honrosas excepções), devido à inexistência nos concelhos de mercados locais de dimensão suficiente para suportar uma industria cultural de base local ou municipal. Entende-se por indústria cultural todas as actividades de tipo cultural, continuamente produzidas numa perspectiva de mercado e suportadas por uma esfera de consumo e de reflexão cultural, tal como se verificava na modernidade nas esferas públicas burguesas de tipo literário. Uma indústria cultural de base municipal seria caracterizada, entre outras actividades, por uma produção editorial (jornais e revistas sobre as actividades municipais), visual (pintura, artesanato, artes gráficas que exprimissem, por exemplo, uma estética local), audiovisual (música folclórica, filmes etnográficos, que fossem significativos de um modus vivendi), etc..

Para além desta produção cultural, é necessário também que as populações municipais apresentem disponibilidade para confrontarem argumentativamente entre si, a subjectividade municipal que adquiriram através do consumo de produtos culturais. Ora, tanto o consumo como a disponibilidade para encetar relações intersubjectivas a propósito desses consumo, bem como dos problemas concelhios e municipais são socialmente condicionadas. Na realidade, resultam dos recursos que os actores sociais podem mobilizar tanto para ter acesso ao mercado de bens culturais, como também para aceder a determinados círculos sociais onde essas práticas se concretizam.

Por tudo o que foi referido, considera-se que talvez seja difícil de operacionalizar um modelo de comunicação municipal que actualize os ideais subjacentes aos valores democráticos da publicidade (nos quais, os consensos idealmente deveriam ser participados e participativos), quando, na realidade ao nível das próprias sociedades municipais podem existir constrangimentos que impedem uma verdadeira igualdade de oportunidades quer na obtenção de habilitações suficientes para uma participação municipal, quer para a própria participação em si. Tal não impede, bem entendido, que os ideais da participação política se assumam como valores de referência que tanto as práticas municipais, como as estratégias de comunicação se devem esforçar por actualizar.
 

3- A comunicação e os órgãos municipais: os níveis de comunicação

Já se concluiu que, apesar das diferentes práticas sociais e municipais que existem de concelho para concelho, a comunicação municipal está relacionada com os princípios (da democracia e da eficácia) e com as racionalidades (pública e privada) subjacentes à actuação dos diferentes órgãos municipais. Tal situação leva a que a comunicação seja, logo a priori, caracterizada por duas grandes áreas de acção: a comunicação política relacionada com os órgãos políticos do município que desenvolvem uma actuação de acordo com o princípio da democracia (Assembleia Municipal) e a comunicação administrativa, relacionada com os órgãos municipais que actualizam o princípio da eficácia (Câmara Municipal). Todavia, devido ao enquadramento jurídico do Presidente da Câmara municipal, enquanto órgão simultaneamente de representação política e de supervisão administrativa, é necessário desenvolver uma área suplementar de comunicação municipal: a comunicação administrativa (cf. Quadro 1).

Passa-se agora para uma descrição sumária das diferentes áreas de comunicação municipal:

1ª- A Comunicação política municipal

É constituída pelas actividades comunicacionais que suportam ou visam estimular a participação política das sociedades locais nas actividades dos órgãos políticos municipais, nomeadamente nas Assembleias Municipais. Na comunicação política não é só o princípio da notoriedade das deliberações que está em causa. É necessário igualmente disponibilizar meios de comunicação adequados através dos quais, as populações podem expressar publicamente os seus interesses e necessidades e, dessa forma, participar nas deliberações municipais;

2º- A comunicação administrativa ou a comunicação de produto municipal

Consiste na promoção e na legitimação dos serviços públicos municipais. Trata-se de um tipo de comunicação que visa articular as expectativas e as necessidades colectivas dos utentes (bem como os valores de consumo público a elas inerentes), com a divulgação das características dos serviços públicos que o município presta para as satisfazer. É por isso que este tipo de acções de comunicação tende, sobretudo, a explorar posicionamentos como os da utilidade e da eficácia;
 
 
 

 
Especificidades Municipais
Especificidades Comunicacionais
ÓRGÃOS MUNICIPAIS
Princípios Subjacentes de actuação
Natureza da acção
Racionalidade
Implicações comunicacio-nais
Áreas de comunicação
Assembleia Municipal
Princípio da democracia
Sazonal
Pública
Valorização da componente interactiva
Comunicação política
Câmara Municipal
Princípio da eficácia
Contínua
Pública
Valorização da componente corporativa e técnica
Comunicação administrativa
Presidente da Câmara Municipal
Princípio da democracia e da eficácia
Contínua
Pública e Privada
Valorização de ambas as componentes
Comunicação político administrativa

Quadro 1: as especificidades da comunicação municipal a partir das particularidades institucionais.

 

3º- A comunicação político-administrativa

Caracteriza-se por estratégias de comunicação que, à semelhança da comunicação política, visam estimular a participação pública das populações nos assuntos municipais e, simultaneamente têm por referência os valores técno-administrativos subjacentes ao ideal de serviço público.

Na comunicação político-administrativa, o objectivo comunicacional não é apenas a divulgação pública da deliberação, mas também a participação das populações no aperfeiçoamento do aparelho administrativo municipal e na parametrização das actividades e dos serviços públicos municipais. Ela é concretizada operativamente por um conjunto de meios e de acções de comunicação que visam não só recensear as expectativas, os interesses e as necessidades colectivas das populações, mas também criar condições para uma interacção pública sociedade municipal/município que possibilite o estabelecimento de consensos participados sobre os mais variados interesses em jogo: os do município, que necessita de gerir os recursos locais, que são sempre escassos e os das sociedades municipais, cujas necessidades são, tendencialmente, ilimitadas.
 
 

4- Dimensões comunicacionais: a comunicação referencial e a comunicação simbólica

Para além dos níveis, as estratégias de comunicação municipal podem ainda, assumir duas dimensões distintas, de acordo com a especificidade dos argumentos e das abordagens. Recenseia-se, então, um tipo de comunicação utilizado para designar apenas as actividades e as deliberações municipais em si (as deliberações políticas e a oferta de serviços públicos municipais). Trata-se da dimensão referencial municipal caracterizada por um sentido unívoco e explícito.

Paralelamente a esta categoria existe outra que remete para os valores ideológicos subjacentes ao município enquanto autarquia local. Trata-se da comunicação simbólica municipal. Esta dimensão de comunicação tem por base as culturas locais e municipais a partir das quais se edificam determinadas identidades específicas. Esta identidades são importantes, porque é em referência a elas que as populações locais concretizam um conjunto de condutas locais e desenvolvem um conjunto de expectativas, valores e atitudes considerados socialmente como legítimos em referência a uma realidade local. São estas expectativas, valores, atitudes e até comportamentos, que o município terá de mediar e de certa forma reflectir na génese da sua actuação. As identidades estão intimamente associadas à noção de subjectividade local já atrás mencionada.

Como a comunicação municipal se concretiza sempre a partir da estrutura institucional do município, existem vários tipos de comunicação simbólica, conforme as actividades concretizadas pelos diferentes órgãos municipais se relacionam mais ou menos com diferentes aspectos das culturas locais. É possível, então, encontrar dois grupos de comunicação simbólica: o que remete para uma cultura político-autárquica e o que se articula em relação a uma cultura de consumo público local. As culturas político-autárquicas são actualizadas por uma comunicação simbólica de tipo político, enquanto que as culturas de consumo por uma comunicação simbólica de tipo administrativo ou político-administrativo.

A comunicação simbólica de tipo político é a que tem por função actualizar e reactualizar os valores municipais que tornam o município uma comunidade político-autárquica singular. Concretiza-se em referência às culturas políticas existentes nos concelhos, através das quais as populações adquirem uma identidade política específica. Visa portanto, desenvolver uma reprodução cultural dos hábitos políticos localmente existentes. Este é o tipo de comunicação simbólica dos órgãos municipais exclusivamente políticos, como é o caso da Assembleia Municipal.

A comunicação simbólica de tipo administrativo inscreve-se nas actividades concretizadas pela Câmara Municipal. Como este órgão é pautado por uma actividade que actualiza o princípio da eficácia, a cultura local que está subjacente a estas iniciativas é uma cultura de consumo público local. Por cultura de consumo público local entende-se um conjunto de valores que estão subjacentes a um estilo de vida local e a expectativas sociais públicas (que caracterizam a subjectividade de um consumidor municipal ou de um utente) regidas por critérios de finalidade, sejam estes de utilidade e segurança públicas, conforto colectivo, etc..

Paralelamente a estas duas dimensões, existe também a comunicação simbólica político-administrativa que está relacionada com as actividades do Presidente da Câmara Municipal. Como este órgão é simultaneamente político e administrativo, verifica-se uma actualização dos dois tipos de culturas municipais atrás referidas: uma de tipo político, que serve de base à comunicação simbólica da Assembleia Municipal e visa reafirmar os valores locais de cidadania municipal; e outra, de tipo administrativo, que remete para uma cultura de consumo público municipal que tem por função a legitimação dos critérios subjacentes à actuação do aparelho administrativo municipal. A forma com as estratégias de comunicação municipal valorizam preferencialmente um ou outro tipo de cultura municipal, depende exclusivamente da natureza das identidades locais e das especificidades das dinâmicas municipais.
 
 

5- Estrutura tipológico das estratégias de comunicação municipal

Por tudo o que foi referido até aqui, é então, possível traçar uma tipologia das estratégias de comunicação municipal. Tal tipologia resulta de uma articulação entre os níveis e as dimensões de comunicação que já foram caracterizados. Dessa articulação resultam seis áreas de intervenção comunicacional sistematizadas no quadro 2 e que se passa a descrever resumidamente:

1º - A Comunicação municipal admnistrativa de tipo referencial.

Esta área de intervenção por vezes também é denominada por "comunicação de produto municipal". O seu principal objectivo é a notoriedade e a informação. O tema subjacente às abordagens inscreve-se exclusivamente no Marketing Mix do serviço municipal. Sendo assim, as mensagens podem incidir não só sobre as características do serviço público, como também sobre o seu custo, ou sobre o local onde ele é prestado ou "consumido";
 

N.Comu-nicacionais
ADMINISTRATIVO
POLÍTICO ADMINISTRATIVOS
POLÍTICO
D.Comuni-cacionais:
Referencial
Simbólica
Referencial
Simbólica
Referencial
Simbólica
Génese:
A inovação;
Características do produto/ serviço municipal
O ideal de serviço público; Correlação entre os serviços públicos e as culturas de consumo locais
A deliberação político administrativa
Actualização das culturas políticas ou de consumo personalizadas nos autarcas
Deliberação política
Actualização das culturas políticas municipais
Exemplos:
"A novidade"
"Existimos para si";
O culto do ideal e da eficácia
A comunicação pública da deliberação 
em relação 
aos serviços 
públicos 
municipais
A persona-lização da cultura municipal; Instituciona-lização de uma cultura de elite municipal
O edital e todas as actividades dotadas 
de publicidade
O culto dos valores autárquicos e de cidadania municipal.
Quadro 2: as áreas de intervenção comunicacional resultantes da articulação dos níveis (N. Comunicacionais) com as dimensões de comunicação (D. Comunicacionais).

 

2º A comunicação municipal administrativa de tipo simbólico

Da mesma maneira que se verificou na área anterior, também esta é conhecida como "comunicação de marca municipal". As suas abordagens comunicacionais remetem para as culturas de consumo público local a partir das quais as populações desenvolvem uma identidade de utente municipal e um conjunto de expectativas colectivas em relação à eficácia da acção do aparelho administrativo dos municípios;

3º A comunicação político-administrativa de tipo referencial

Corresponde à comunicação pública das deliberações do Presidente da Câmara Municipal, sejam elas políticas, quando têm por objectivo o estabelecimento e legitimação de critérios e de prioridades de acção da Câmara Municipal, ou de carácter mais administrativo, quando visam apenas conceber ou aperfeiçoar essa actividade.

Embora possa apresentar uma vertente administrativa, a comunicação referencial do Presidente da Câmara Municipal é distinta da Câmara Municipal, porque os critérios de actuação destes órgãos são diferentes. Subjacente à actuação da Câmara Municipal está uma racionalidade privada e técnica, pelo que a área de comunicação referencial é meramente de divulgação de uma oferta municipal. No caso do Presidente da Câmara Municipal - órgão político também perpassado por uma racionalidade pública e pelo princípio da democracia - a comunicação referencial deve ser encarada como a publicidade de uma opinião pública. Trata-se da promulgação de um consenso que idealmente deveria resultar da participação de todos, mesmo quando incidiu em problemáticas de índole administrativa. É portanto, uma área de comunicação que deverá apresentar uma componente interactiva;

4º- A comunicação municipal político-administrativa de tipo simbólico.

Esta é a área de comunicação mais abrangente e contínua do município, na medida em que tanto pode actualizar um património sócio-cultural de tipo político como administrativo.

Porque a presidência da câmara é, na sua génese, um órgão eleito pelas populações, a comunicação político-administrativa simbólica só pode ter como referência a actualização das culturas políticas municipais, nomeadamente, os valores da cidadania e de participação democrática (podendo eles serem outros, no caso das lógicas políticas municipais também serem diferentes). Todavia, como este órgão concretiza igualmente, actividades de supervisão e de orientação administrativa, esta área de comunicação pode igualmente remeter para valores de consumo público municipal assentes em necessidades e expectativas colectivas. Neste caso, começam a surgir semelhanças com a área de comunicação administrativa simbólica.

De salientar que a principal diferença entre esta área de comunicação e as da dimensão simbólica relativas à Câmara Municipal e à Assembleia Municipal, reside no facto dela se articular principalmente em torno da figura do autarca. Tal característica contribui para que a maioria das estratégias inseridas nesta área comunicacional se inscrevam num regime de idolatração municipal para consumo interno e externo ao concelho, regime esse que deve ser gerido com moderação pois facilmente pode "descair" para o ridículo. Esse regime de "estrelato" pode ser de tipo administrativo ou político, conforme remete para culturas locais de tipo administrativo ou político.

Numa perspectiva administrativa, a idolatração municipal tem por objectivo posicionar o autarca com um quadro altamente qualificado, isto é, como alguém que nunca se engana e raramente tem dúvidas sobre as necessidades colectivas existentes e sobre a maneira mais eficaz de as satisfazer. Num posicionamento como este, as estratégias de comunicação desta área têm por objectivo o culto ideológico de alguém que põe à disposição das populações o seu "Know How" técnico na concepção de projectos municipais.

Por sua vez, numa vertente política, este regime de idolatração tem por função proceder a uma associação do autarca com as culturas políticas dos concelhos. Neste contexto, as estratégias de comunicação visam posicioná-lo como um estadista. A máxima de Luís XIV, o Rei Sol, "L’etat c’est moi" (neste caso, "Là ville c’est moi") é o eixo principal de acção deste tipo de comunicação.

A associação do autarca às culturas políticas do concelho está directamente relacionada com as identidades políticas existentes e com a maneira como as populações se vêem a si próprias como cidadãos municipais (munícipes). Se elas forem de tipo passivo e subordinado é provável que a comunicação simbólica posicione o autarca/estadista, ou como um herói carismático, com um lugar reservado à partida na memória histórica do concelho; ou como um notável, através do qual ele é posicionado como o mais acérrimo defensor dos valores políticos legítimos. Porém, as identidades políticas também podem ser de tipo activo, no âmbito das quais os munícipes possuem uma subjectividade que os faz apresentar expectativas de participação política efectiva. Neste caso, a comunicação simbólica tenderá a posicionar o autarca como um líder político que privilegia, acima de tudo, a negociação e o diálogo, como condições para o exercício de uma racionalidade pública;

5º- A comunicação política de tipo referencial

É uma actividade semelhante à comunicação referencial do Presidente da Câmara Municipal, sendo caracterizada pela difusão pública das deliberações municipais. Mas não só: como as deliberações traduzem consensos que existiram entre os membros deste órgão e, que eventualmente, resultaram da participação das populações municipais, a comunicação referencial apresenta uma vertente muito mais ampla do que a da mera difusão pública das deliberações. Internamente, ela deve permitir a fácil circulação de toda a informação necessária ao desempenho adequado das actividades dos membros da Assembleia Municipal. Externamente, para além de ser caracterizada por todas as actividades que tem por objectivo a difusão pública das deliberações municipais, também deve ser operacionalizada como um "canal" pelo qual as populações municipais podem exprimir as suas opiniões e eventualmente, participar no que está em debate . É portanto, pautada pelo princípio da publicidade, não só pelo facto das suas deliberações necessitarem de uma difusão pública, mas também por terem resultado de uma participação pública activa.

6º- Comunicação política de tipo simbólico.

Consiste na área de comunicação municipal que tem por referência as culturas políticas locais a partir das quais se desenvolve a legitimação das deliberações emanadas da Assembleia Municipal.

De uma forma geral, as actividades concretizadas no âmbito desta área comunicacional, raramente são eficazes. A comunicação simbólica municipal é uma dimensão de comunicação que só é eficaz com a condição de ser implementada a através da concretização periódica e contínua de uma multiplicidade de acções de comunicação. Ora bem, este ritmo é incompatível com a sazonabilidade das actividades da Assembleia Municipal. Como resultado desta situação, ela tende a ficar reduzida a iniciativas esporádicas, como é o caso de determinados acontecimentos da vida municipal durante os quais se torna necessário exibir a peculiaridade histórico-política do concelho. Apresenta-se como exemplo, as efemérides, as sessões especiais por altura da celebração dos feriados municipais, das visitas de individualidades, das inaugurações importantes, etc..

Recenseou-se sinteticamente, as diferentes áreas possíveis de acção comunicacional nos municípios. Como ficou patente, o seu recenseamento resultou do cruzamento daquilo que se designou por níveis e por dimensões de comunicação. Salienta-se todavia, que este recenseamento é meramente tipológico, havendo a necessidade de ponderar uma margem substancial de variação resultante da diversidade e da especificidade das dinâmicas existentes nos concelhos. A forma como essas áreas de comunicação funcionam realmente, no que diz respeito à especificidade dos canais explorados, das mensagens transmitidas, dos públicos-alvo escolhidos e dos resultados alcançados, deverá ser objecto de estudos posteriores que não poderão ser concretizados sem uma vertente empírica substancial. Só assim poderá ser possível esboçar um perfil das estratégias de comunicação municipal do nosso País.
 
 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Publicações não periódicas

AMARAL, Freitas do - Curso de Direito Administrativo. 2º Ed., 1º Vol. Coimbra, Almedina Editora, 1992, 742p.;

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HABERMAS, Jurgen- Mudança Estrutural na Esfera Pública. Investigações Quanto a Uma Categoria da Sociedade Burguesa. Rio de Janeiro, Ed. Tempo Brasileiro, 1984 (Col. Estudos Alemães), 357 p.;

HABERMAS, Jurgen- Theórie de l’Agir Communicationnel. Paris, Fayard, 1987 (Col. L’Espace du Politique), vol. I;

LANGENIEUX- VILLARD, Philippe - L’Information Municipale. Paris, PUF, 1985, (Col. Que Sais Je?), 127 p.;

MOZZICAFREDO, Juan e outros- Gestão e Legitimidade no Sistema Político Local. Escher, 1991, (Col. Estudos, 3)157p..

 

Publicações Periódicas

BRAGA DA CRUZ, Manuel - Europeísmo, Nacionalismo e Regionalismo, in: (Org.) INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE DE LISBOA - Análise Social. Lisboa, Instituto de Ciências Sociais, vol. XXVII, (118-119), 1992, p.827-853.

Diário da República, Iª Série, (75), de Março de 1984;

MOZZICAFREDO, Juan e outros- "Poder Autárquico e Desenvolvimento Local", In: CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS- Revista Crítica de Ciências Sociais. Coimbra, Centro de Estudos Sociais, (25/26), 1988, p.79-114;

OPPELO, Walter C. - "Administração Local e Cultura Política num Concelho Rural", In: Análise Social. Lisboa, Instituto de Ciências Sociais, vol. XV, (59), 1979, p.655-672;

RUIVO, Fernando e VENEZA, Ana - "Seis Questões Pelo Poder Local" in (Org.) CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS - Revista Crítica de Ciências Sociais. Coimbra, Centro de Estudos Sociais, (25/26), 1988, p.7-21.
 
 

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Catarina Moura